（精华版）毛征兵、范如国｜创新驱动与双循环背景下中国开放经济多维政策体系框架研究

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创新驱动与双循环背景下中国开放经济多维政策体系框架研究

毛征兵　范如国

► 刊期：《经济与管理研究》2022年第3期

► 作者简介：毛征兵，广州商学院管理学院副教授、广州商学院粤港澳大湾区电子商务研究中心副研究员；范如国，武汉大学经济与管理学院教授、博士生导师。

内容提要

在创新驱动与双循环已成为中国开放经济两大基本战略的背景下，为了快速向创新驱动型高层次高质量开放型经济有序转型，迫切需要采取一整套相适应的开放经济政策，但现有政策呈现碎片化特征，亟须在统一的目标和具有一般性的体系性框架的统筹和协同下，深化中国开放经济的政策体系研究。本文基于系统论及其功能理论、复杂适应系统理论、失灵理论、分形学和协同学理论等进行深入研究，结果表明：应该将政策研究的目标统一到开放经济系统的功能上，以系统的整体功能作为相关政策研究的起点、依据和验证标准，通过识别促进因素和阻碍因素确认政策研究的关注事项。同时，通过构建具有一般性理论意义的“三位一体协同涌现”的政策体系应变框架，本文为当前正面对内外诸多挑战的中国开放经济系统的有序演化，设计出简洁、协同且具有动态适应能力的多维政策体系，并立足全局地从顶层政策体系设计、协同的政府体制机制和具体的制度政策安排、提升各类主体活力和竞争力，以及内外协同推动向质变性新格局涌现四大方面，提出针对性的政策建议。

关键词

开放经济；多维政策体系框架；创新驱动；双循环；系统功能理论

一、研究背景

2008年席卷全球的经济危机，不仅在实践层面开启了中国开放经济逐渐从传统的以劳动密集型为主的外向型制造经济向创新驱动型高层次高质量开放型经济转型，也在理论层面刺激了中国对经济增长基本战略的深入研究。在十多年的探索中，国家陆续出台相关政策，全力推进和引导向创新型开放经济转型。全国从上至下对创新驱动的经济增长基本路线逐渐形成共识与一致行动，目前正处于开放经济新优势的创建与新机制、新体制、新格局的涌现生成过程中。而2018年开始并不断扩展冲突领域的中美贸易摩擦，加上2020年开始并仍在全球肆虐的新冠肺炎疫情等一系列外部不利冲击，在给中国开放经济增长形成巨大压力的同时，也刺激了中国对世界格局及参与世界经济方式进行深入思考，党中央作出了“百年未有之大变局”的科学判断，并在2020年5月作出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”的战略部署，随后这一基本战略日益坚定和更加明晰。当前，创新驱动和双循环已经成为中国开放经济发展的两个最 基本的战略背景，因此，围绕“创新驱动＋双循环新格局”的国家基本战略进行深入的理论研究，提出有效的政策建议，具有非常重要的理论意义与实践价值。

二、文献综述

内外环境的变化和国家基本战略的确立，促使中国从各个层面在政策、机制、体制上或积极、或被动地全面地做出适应性反应，短期内涌现出大量研究文献。目前研究仍然以分析内涵、特征、逻辑和适应路径居多，但政策作为应对环境变化的杠杆性有力工具已经引起足够关注。当前涉及“创新驱动＋双循环新格局”背景下开放经济政策的学术研究主要可以归纳为以下四大类：一是分析双背景下某一开放经济问题的内涵、特征及适应路径等，并提出针对性的政策建议，涉及对外投资、金融、需求侧管理、消费、产业链安全、城市和城镇化等各类单一问题。目前这类研究最多，但此类文献中政策研究并不是重点，往往仅在适应路径研究之后提出零散的政策建议。二是专门讨论与双背景相适应的某一方面的政策，如财税政策、产业技术政策等。目前这类研究并不多见，有待扩展、深入和系统化。三是关于双背景下某一方面政策体系的研究，如关于创新政策体系、自由贸易港治理体系等。四是关于开放经济系统整体性的政策体系研究，目前仅有极少数学者涉及这类研究。鉴于当前双背景下的政策工具在越来越丰富多样的同时也呈现出越来越碎片化的特征，本文认为第四类研究亟须拓展和深化，而且开放经济的相关政策研究之间迫切需要以统一的目标和具有一般性的体系性框架予以统筹和协同。

在应对2008年经济危机及2018年以来外部环境的剧烈变化上，中国学者积极建言献策，及时提出的一系列相关政策建议大多取得良好实效，为中国成功应对不断出现的不利冲击贡献了大量富有价值的洞见，表现出充分的研究活力和一定的研究能力。但总体而言，本文认为当前研究仍有以下不足：一是缺乏系统性。近年来，内外环境剧变所催生的中国开放经济的相关政策研究集中在国际贸易、国际投资、国际金融三大领域及其他相关领域，总体是各自为政的。虽然反应很积极、很迅速，但政策之间缺乏内在联系和系统性。二是缺乏机变性，或者说缺乏演化性或动态性。相关研究大多仅就当前危机给出政策建议。然而，环境是在不断演化的，会出现“黑天鹅”和“灰犀牛”。当前不仅需要提高静态分析上的系统性和政策体系的完整性，更需要在动态中保持均衡与协同，因此立足于系统演化视角而不仅仅是静态分析视角来研究政策体系更有现实意义。但目前鲜有基于动态演化的具有统（同）一性和一般性的政策应变框架研究。三是缺乏协同性。各部门、各主体均以自身为出发点，制定适用于单一部门、单一问题的应对之策，缺乏立足全局、相互协同的深入思考。创新驱动和双循环均不是孤立问题，尽管已有学者开始关注双循环与高质量发展、科技创新等国家战略之间的关系，但鲜有综观全局的协同性研究。四是非常缺乏基于坚实理论基础分析的机理性研究与模型研究。已有综述性论文注意到这个显著的局限性。

基于以上对中国开放经济的基本战略背景和研究现状的分析，以及当前相关政策之间迫切的有效协同需要，延续本课题组之前的研究成果和研究范式，本文旨在提出一个具有统一目标和同一性内在机理的一般性政策应变框架，并纳入当前双背景下各个方面、各个层次、各类主体相关的适应性政策，使之成为一个协同的政策体系，从而有效促进中国开放经济系统的有序演化，增强整体竞争力，实现预期的功能，同时作出学术上的边际贡献。

三、研究结论与展望

当前，在创新驱动与双循环已成为中国开放经济的两个最基本战略的背景下，为了加速向创新驱动型高层次高质量开放型经济有序转型，迫切需要采取一整套相适应的开放经济政策，促进中国开放经济的整体高效适应、有序演化和竞争力生成。但现有政策工具在越来越丰富多样的同时，也呈现出越来越碎片化的特征，因此亟须拓展和深化相关开放经济系统整体性的政策体系研究，而具体的开放经济政策之间迫切需要以统一的目标和具有一般性的体系性框架予以统筹和协同。

为此，本文基于系统论及其功能理论、复杂适应系统理论、失灵理论、分形学和协同学理论等，通过深入研究，结果表明：

第一，应将政策研究的目标统一到开放经济系统的功能上，以系统的整体功能作为相关政策研究的起点、依据和验证标准，通过识别促进因素和阻碍因素，确认政策研究的关注事项。

第二，由于开放经济系统是演化的，外部环境也在不断变化中，因此开放经济政策体系必须是演化的，须以演化的思想全程指导开放经济政策体系的研究。为此，基于扎实的理论分析和中国开放经济的功能及其障碍性因素分析，本文提出具有一般性理论意义的“三位一体协同涌现”的政策体系应变框架，涵盖了开放经济系统的政策、网络（分形）、主体这三个结构性单元组分之间相互联系、相互促进、互为反馈、协同演化的内在闭环逻辑关系。

第三，本文为当前正面对内外诸多挑战的中国开放经济系统的有序演化，设计出简洁、协同且具有动态适应能力的多维政策体系，并立足全局地从顶层政策体系设计、协同的政府体制机制和具体的制度政策安排、提升各类主体活力和竞争力，以及内外协同推动向质变性新格局涌现四大方面，提出诸多针对性的政策建议。

开放经济政策的未来研究主要围绕政策体系研究和相互协同的具体政策研究两大方面展开：

一是高度重视政策体系的研究。面对恒新的世界，要强化系统的、复杂的、演化的多维视角和多元研究范式，尤其要着力于一般性的政策体系框架研究和机理性研究，要提出有针对性和适应性的开放经济政策体系研究纲要、具有内在协同的具体政策清单（三大类：去除障碍类、生成新动力类、激发主体活力和调节主体行为类）及其实施路线图。要根据本文提出的“三位一体协同涌现”政策体系应变框架的内在机理，对现有政策进行全面梳理、评价和系统性的优化设计、查缺补漏，对缺失的相关政策应尽快制定，对落后于现实需要的政策予以及时更新，对不再适用的相关政策予以废止。对缺漏的政策关注事项，须根据轻重缓急制定明确的政策制定规划，并尤其关注政策之间的整体性、协同性和耦合性，使之在统一的目标体系和内在适应机理的统领下，成为联系紧密、协同一致的政策体系，以有效和有力地应对当前内外环境挑战。同时，要 保持对环境的敏感，随时进行适应性完善和修改，使政策体系进入有序演进的良性循环之中。

二是要对当前面临重大挑战的具体开放经济政策进行重点攻关。在统一的目标、纲要和同一性的应变框架下，迅速形成针对重点问题、重点领域的系统性、协同性的有效应变政策措施。如（跨境）数字经济领域的开放经济政策体系、与二十国集团全球最低税率框架相适应的中国财税政策体系、“双碳”目标下开放型产业发展规划的更新等，都是当前亟须攻关的政策研究课题。

（全文刊发在《经济与管理研究》2022年第3期3—24页。）往期回顾

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